治土路線明確 任務(wù)仍然艱巨——二〇一六年土壤污染防治工作綜述

在我國(guó)土壤污染防治工作中，2016年必將在歷史上留下深刻印記?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“土十條”）于2016年5月31日正式發(fā)布。至此，大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役全面打響。

　　土壤環(huán)境質(zhì)量是關(guān)系老百姓“吃”“住”安全的大事。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧曾指出，“十三五”將協(xié)同推進(jìn)土壤污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問(wèn)題。他還指出，土壤污染防治不是全面的大治理工程，風(fēng)險(xiǎn)管控是第一位的。

　　歲末年初，回顧2016年土壤污染防治工作，可用12個(gè)字概括：思路明晰，進(jìn)展積極，任務(wù)艱巨。

　　繪就藍(lán)圖，“土十條”發(fā)布實(shí)施 

　　2016年3月，環(huán)境保護(hù)部按照以環(huán)境質(zhì)量改善為核心、深入強(qiáng)化環(huán)境要素管理的改革思路，成立了水、氣、土3個(gè)業(yè)務(wù)司。對(duì)于剛剛成立的土壤環(huán)境管理司，推動(dòng)出臺(tái)“土十條”無(wú)疑成為首要任務(wù)。

　　環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等11個(gè)部門(mén)，經(jīng)過(guò)三年多努力、數(shù)十次易其稿，順利完成“土十條”起草工作。特別是進(jìn)入2016年，“土十條”制定工作進(jìn)入快車道。

　　5月31日，“土十條”正式發(fā)布。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治總體路線圖清晰展現(xiàn)出來(lái)。

　　全程參與“土十條”起草的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉認(rèn)為，“土十條”及后續(xù)配套政策措施的落地，將夯實(shí)我國(guó)土壤污染防治調(diào)查、立法、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)、責(zé)任落實(shí)等工作基礎(chǔ)，綜合提升我國(guó)土壤污染防治能力，形成政府、企業(yè)、公眾廣泛參與的土壤污染共治體系。

　　履責(zé)到位，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí) 

　　“土十條”提出的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)，需要相關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)政府落實(shí)。

　　摸清家底，組織開(kāi)展土壤污染狀況詳查。在“土十條”中，排在第一位的是開(kāi)展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。只有診斷出是什么“病”，才能“對(duì)癥下藥”。按照“土十條”設(shè)定的時(shí)間表，2018年底前需要查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，2020年底前要掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。

　　2016年11月，環(huán)境保護(hù)部編制完成全國(guó)土壤污染狀況詳查總體方案，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)印發(fā)各地。這次詳查不是簡(jiǎn)單均勻加密布點(diǎn)，而是在充分利用已有調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)污染源，優(yōu)化點(diǎn)位布設(shè)，圍繞“風(fēng)險(xiǎn)管控、安全利用”這一核心，加強(qiáng)詳查結(jié)果與環(huán)境管理決策的銜接，注重邊調(diào)查邊應(yīng)用。

　　土壤污染狀況詳查務(wù)求數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，需要嚴(yán)格的質(zhì)量管理和控制。為做好質(zhì)控，環(huán)境保護(hù)部正抓緊制定有關(guān)詳查的技術(shù)規(guī)范文件，積極組織開(kāi)展應(yīng)用試點(diǎn)。

　　分解各部門(mén)任務(wù)，明確分工。圍繞“土十條”確定的重點(diǎn)任務(wù)，環(huán)境保護(hù)部牽頭制定了25項(xiàng)配套政策措施清單，其中包括監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、農(nóng)用地保護(hù)和安全利用、建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控、科技研發(fā)、各方責(zé)任落實(shí)、評(píng)估考核等，清單擬近期出臺(tái)。

　　國(guó)務(wù)院所屬環(huán)保、發(fā)改、國(guó)土等12部門(mén)制定了各自落實(shí)“土十條”重點(diǎn)工作的實(shí)施方案，細(xì)化責(zé)任、分解任務(wù)，做到可落地實(shí)施、可評(píng)估考核。

　　為加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，2016年11月，環(huán)境保護(hù)部牽頭成立了全國(guó)土壤污染防治部際協(xié)調(diào)小組，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研究解決涉及跨部門(mén)的重大問(wèn)題。

　　推動(dòng)落實(shí)地方主體責(zé)任?！巴潦畻l”明確規(guī)定，地方各級(jí)政府是實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃的主體，環(huán)境保護(hù)部已將目標(biāo)任務(wù)分解細(xì)化到31個(gè)?。▍^(qū)、市），下一步，將簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)。

　　按照“土十條”的要求，目前全國(guó)所有?。▍^(qū)、市）均已完成本地區(qū)土壤污染防治工作方案編制工作。其中，北京等17個(gè)?。▍^(qū)、市）工作方案已經(jīng)發(fā)布，山西等6個(gè)?。▍^(qū)、市）工作方案已通過(guò)省政府審議即將發(fā)布，河北等8個(gè)省（區(qū)、市）工作方案已提交省政府待審議。

　　先行先試。按照“土十條”要求，要選取具有典型代表性的地區(qū)，開(kāi)展先行區(qū)建設(shè)，主要目的是在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面進(jìn)行探索。浙江臺(tái)州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池和貴州銅仁等6市要開(kāi)展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角也可因地制宜開(kāi)展先行區(qū)建設(shè)。

　　截至目前，在環(huán)境保護(hù)部指導(dǎo)下，6個(gè)先行區(qū)已基本完成建設(shè)方案編制，部分方案已批準(zhǔn)實(shí)施。福建等地還自行開(kāi)展了先行區(qū)建設(shè)。

　　此外，為加快建立符合我國(guó)國(guó)情的土壤污染防治技術(shù)體系，環(huán)境保護(hù)部建立了200個(gè)農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染治理試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，并指導(dǎo)各地逐步開(kāi)展土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用示范，旨在總結(jié)出一套分區(qū)、分類的土壤污染防治技術(shù)模式。

　　依法治土，推動(dòng)土壤法起草和標(biāo)準(zhǔn)制修訂 

　　目前土壤污染防治法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，不利于依法、科學(xué)、有效開(kāi)展土壤污染防治工作。一年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部高效推進(jìn)土壤立法和多項(xiàng)相關(guān)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制定工作。

　　推動(dòng)制定《土壤污染防治法》。2016年，土壤環(huán)境立法工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！锻寥牢廴痉乐畏ā凡莅敢延扇珖?guó)人大環(huán)資委審議通過(guò)，2016年11月10日起向社會(huì)征求意見(jiàn)。

　　王夏暉表示，資金投入不足和來(lái)源不穩(wěn)定，一直是困擾土壤污染防治的一個(gè)“短板”，目前雖然中央財(cái)政設(shè)立了土壤污染防治專項(xiàng)資金，但資金規(guī)模和使用方向的覆蓋范圍都有限。

　　全國(guó)人大環(huán)資委法案室處長(zhǎng)付莎介紹說(shuō)，草案首先規(guī)定各級(jí)人民政府加強(qiáng)財(cái)政投入，我們立足通過(guò)多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問(wèn)題。草案的一大亮點(diǎn)是建立“土壤污染防治基金”。對(duì)于政府組織的調(diào)查，包括制訂標(biāo)準(zhǔn)、科研等常規(guī)性工作，希望能夠通過(guò)財(cái)政資金解決。對(duì)于歷史遺留的問(wèn)題，沒(méi)有辦法找到污染責(zé)任人的土壤污染場(chǎng)地和地塊，可以通過(guò)基金方式解決。

　　據(jù)介紹，草案包括了預(yù)防和保護(hù)、管控和修復(fù)、經(jīng)濟(jì)措施、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等土壤污染防治基本管理制度，很全面。

　　據(jù)付莎介紹，根據(jù)不同管理方式和特點(diǎn)，草案把土地分設(shè)為農(nóng)用地和建設(shè)用地兩類。對(duì)于農(nóng)用地，按照污染程度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控的地塊分別采取不同措施。對(duì)于建設(shè)用地，設(shè)計(jì)了土壤風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)對(duì)照名錄制度。

　　起草制定部門(mén)規(guī)章。目前我國(guó)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成安全隱患，急需加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境的監(jiān)督管理，制定相關(guān)部門(mén)規(guī)章，有利于防控農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，防止造成污染危害。環(huán)境保護(hù)部起草了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）》，2016年11月開(kāi)始向社會(huì)征求意見(jiàn)。

　　“《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的制定，有利于推動(dòng)污染地塊相關(guān)工作的有序開(kāi)展和土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)的健康發(fā)展?！睂＜艺J(rèn)為。

　　加快突破標(biāo)準(zhǔn)瓶頸。為盡快解決土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全問(wèn)題，目前，環(huán)境保護(hù)部正推進(jìn)《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》制修訂工作，已3次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化危廢化學(xué)品管理 

　　危險(xiǎn)廢物和化學(xué)品一直是土壤污染的兩大重要潛在來(lái)源，需按照源頭預(yù)防、重在防范的思路，不斷完善危險(xiǎn)廢物和化學(xué)品管理制度。

　　推動(dòng)危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類精細(xì)化管理。目前，我國(guó)基本建立了較為完善的危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理法規(guī)制度體系。為了進(jìn)一步厘清危險(xiǎn)廢物管理思路，環(huán)境保護(hù)部于2016年6月制定發(fā)布了《“十三五”危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理工作思路和重點(diǎn)任務(wù)》，明確具體工作方案，細(xì)化分解重點(diǎn)任務(wù)，明確完成時(shí)間、責(zé)任單位、責(zé)任人。

　　2016年1月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位管理計(jì)劃制定指南》，指導(dǎo)企業(yè)做好危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記和管理計(jì)劃，從源頭上摸清危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生情況。

　　2016年6月，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、公安部發(fā)布《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》（2016版），建立危險(xiǎn)廢物豁免管理制度，初步實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物分級(jí)分類管理。

　　列入《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》中的危險(xiǎn)廢物，在所列的豁免環(huán)節(jié)，且滿足相應(yīng)豁免條件時(shí)，可以按照規(guī)定實(shí)行豁免管理。比如，當(dāng)生活垃圾焚燒飛灰進(jìn)入填埋場(chǎng)時(shí)，如果滿足《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）中6.3條的要求，填埋過(guò)程可以不按危險(xiǎn)廢物進(jìn)行管理。也就是說(shuō)，生活垃圾填埋場(chǎng)不需要具備危廢處理資質(zhì)，就可以對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的焚燒飛灰進(jìn)行填埋。

　　促進(jìn)危廢處理能力提高。環(huán)境保護(hù)部近日公布的《2016年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》顯示，全國(guó)危險(xiǎn)廢物處理能力明顯提高。但是，仍存在地區(qū)處理能力分布不均、協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題。實(shí)踐中，有的持證危廢處理企業(yè)“吃不飽”，有的“吃不了”。

　　2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批，簡(jiǎn)化了手續(xù)，將在一定程度上促進(jìn)危廢處理能力快速提高，有利于平衡地區(qū)處理能力不均的問(wèn)題。

　　嚴(yán)厲查處涉危廢違規(guī)、違法行為。2016年6月至11月，環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合開(kāi)展打擊涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境違法犯罪行為專項(xiàng)行動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地環(huán)保、公安部門(mén)共檢查46397家危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位和2298家危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位。對(duì)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的企業(yè)采取責(zé)令整改、立案查處、移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任等，有力打擊了涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境違法犯罪行為，遏制了非法轉(zhuǎn)移、處置和傾倒危險(xiǎn)廢物勢(shì)頭。

　　2016年，環(huán)境保護(hù)部查處了青島新天地固體廢物綜合處置有限公司違法行為，吊銷其危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證。

　　完善化學(xué)品環(huán)境管理體系。在現(xiàn)代社會(huì)，化學(xué)品已無(wú)所不在?；瘜W(xué)品在推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也帶來(lái)了不可忽視的安全、健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。健全化學(xué)品管理，興利除害，已成為全球共識(shí)和挑戰(zhàn)。

　　評(píng)估和掌握化學(xué)品對(duì)環(huán)境和健康的危害和風(fēng)險(xiǎn)，是加強(qiáng)化學(xué)品環(huán)境管理先決條件。2016年，環(huán)境保護(hù)部土壤環(huán)境管理司推動(dòng)建立了化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，研究起草了優(yōu)先評(píng)估化學(xué)品篩選方法、化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法等技術(shù)文件，開(kāi)展了優(yōu)先評(píng)估化學(xué)品篩選工作，啟動(dòng)了首批化學(xué)品環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的初步評(píng)估工作。同時(shí)，落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)有關(guān)工作部署，不斷調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行化學(xué)品環(huán)境管理政策。

　　任重道遠(yuǎn)，各項(xiàng)任務(wù)、措施有待進(jìn)一步落實(shí)和實(shí)施 

　　土壤污染形成非一朝一夕，問(wèn)題解決也非一日之功。“土十條”構(gòu)建了我國(guó)土壤污染防治的總體框架，各項(xiàng)任務(wù)、措施有待進(jìn)一步落實(shí)和實(shí)施，成效顯現(xiàn)尚需時(shí)日。

　　由于工作起步晚，全國(guó)各地普遍缺乏保障有力的土壤環(huán)境管理技術(shù)支持隊(duì)伍。土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)已初步建立，但需要會(huì)同有關(guān)部門(mén)持續(xù)進(jìn)行完善。目前，各地的協(xié)作機(jī)制普遍尚未建立，政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面力量有待持續(xù)磨合，形成穩(wěn)定的協(xié)同推進(jìn)力量。此外，我國(guó)尚未形成良性的土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈條，市場(chǎng)體系仍不完善，土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制亟待建立并落實(shí)。

　　面對(duì)日益嚴(yán)峻的土壤環(huán)境形勢(shì)和保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及人居環(huán)境安全的迫切需要，土壤環(huán)境管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將按照“打基礎(chǔ)、建體系、重協(xié)調(diào)、抓落實(shí)”的總體要求，以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以有效防控土壤、固體廢物和化學(xué)品環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以推動(dòng)全面落實(shí)“土十條”為主線，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、底線思維，預(yù)防為主、分類分級(jí)，突出重點(diǎn)、有限目標(biāo)原則，著力夯實(shí)工作基礎(chǔ)，完善法規(guī)制度，健全技術(shù)體系，強(qiáng)化落實(shí)執(zhí)行，不斷提升土壤、固廢、化學(xué)品環(huán)境監(jiān)管能力和水平。

　　補(bǔ)短板打基礎(chǔ) 聚合力齊推進(jìn)

　　生態(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)，失之難存。土壤污染治理周期長(zhǎng)、成本高、見(jiàn)效慢，更需要樹(shù)立保護(hù)優(yōu)先、防患于未然的觀念，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)施治。

　　2016年，“土十條”頒布實(shí)施。一年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部積極推進(jìn)土壤立法和多項(xiàng)相關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)制定工作，并牽頭成立了全國(guó)土壤污染防治部際聯(lián)席小組，做了很多基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)了土壤環(huán)境管理工作的良好開(kāi)局。

　　但是，對(duì)于起步較晚的土壤污染防治工作來(lái)講，目前最緊迫的工作還應(yīng)該是補(bǔ)短板、打基礎(chǔ)，否則“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，欲速則不達(dá)。目前，必須立足我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段，準(zhǔn)確研判當(dāng)前土壤環(huán)境形勢(shì)，有序推進(jìn)各項(xiàng)工作。

　　開(kāi)展土壤污染狀況詳查，進(jìn)一步摸清家底，做到“心中有數(shù)”，實(shí)現(xiàn) “一張圖”管理，是全面夯實(shí)土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)的重要任務(wù)之一。

　　目前，我國(guó)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全。需要抓緊“查缺補(bǔ)漏”，針對(duì)土壤環(huán)境管理的缺失環(huán)節(jié)，盡快制定出臺(tái)針對(duì)農(nóng)用地、污染地塊等環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和部門(mén)規(guī)章，保障土壤污染防治工作高效、有序推進(jìn)，真正讓老百姓吃得放心、住得安心。

　　除了開(kāi)展詳查和建章立制，還要做好試點(diǎn)示范，樹(shù)立樣板。重點(diǎn)是推進(jìn)土壤污染綜合防治先行區(qū)和試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，探索集政策、技術(shù)、體制機(jī)制于一體的成熟模式，加快向全國(guó)其他地區(qū)輻射推廣。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，不論是打基礎(chǔ)還是建立長(zhǎng)效機(jī)制，都需要多部門(mén)形成合力，“各炒一盤(pán)菜、共辦一桌席”。土壤環(huán)境管理涉及環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、工信等多個(gè)部門(mén)，從國(guó)家層面到地方都要建立部門(mén)協(xié)作機(jī)制，形成包括政府部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)多方參與的協(xié)同推進(jìn)力量。（據(jù)中國(guó)環(huán)境報(bào)）